Twee regimes overbruggen: Android Auto en de evolutie van artikel 102 VWEU in de digitale markt

Inleiding

Digitale platforms bepalen tegenwoordig hoe markten functioneren. Wanneer één onderneming die toegang beheerst, wordt de grens tussen ontwerp en uitsluiting dun. Het arrest van het Hof van Justitie in Alphabet tegen Enel X behandelt precies dat probleem.[1] Het geschil draaide om Googles weigering om zijn systeem Android Auto interoperabel te maken met de laadapp voor elektrische voertuigen van Enel X. Door te verduidelijken wanneer een weigering om interoperabiliteit te verzekeren een misbruik onder artikel 102 VWEU kan opleveren, heeft het Hof de Bronner-toets herzien voor de platformeconomie.[2]

Feiten en juridische achtergrond

Enel X, een Italiaans energiebedrijf, ontwikkelde 'JuicePass', een app die bestuurders helpt oplaadpunten te vinden. De app werkt op Android-telefoons, maar Google stond geen integratie toe in Android Auto, de in-car interface van Google. Google voerde aan dat toelating van de app veiligheidsrisico’s voor bestuurders kon opleveren en dat het zijn technische middelen moest prioriteren alvorens nieuwe appcategorieën te ondersteunen.

De Italiaanse mededingingsautoriteit (AGCM) oordeelde dat Alphabet en Google hun machtspositie hadden misbruikt in de zin van artikel 102 VWEU en legde een boete op. Alphabet stelde beroep in, waarna de Italiaanse bestuursrechter het Hof van Justitie vijf prejudiciële vragen voorlegde. De eerste vraag was of het Bronner-kader voor leveringsweigeringen ook geldt voor digitale platforms. De tweede, of toegang tot een app-ecosysteem zoals Android Auto als onontbeerlijk kan worden beschouwd. De derde, of veiligheids- of ontwerpredenen een weigering kunnen rechtvaardigen. De vierde, of een dominante onderneming verplicht kan worden technische interfaces aan te passen of te ontwikkelen om interoperabiliteit mogelijk te maken. En de vijfde, hoe de relevante downstreammarkt moet worden gedefinieerd wanneer het platform zelf de toegang tot gebruikers controleert.[3]

Overwegingen van het Hof

Het Hof bevestigde de dominantie van Google binnen het Android-ecosysteem en nuanceerde Bronner in het licht van de realiteit van digitale ecosystemen. De klassieke toets, zo legde het uit, geldt hoofdzakelijk voor gesloten systemen die enkel voor intern gebruik zijn gebouwd. Android Auto stond echter al derde-partij-apps toe. Die gedeeltelijke openheid betekende dat de weigering anders moest worden beoordeeld.

In plaats van te eisen dat er sprake is van strikte onontbeerlijkheid, moeten nationale autoriteiten beoordelen of de weigering de mededinging kan beperken of innovatie kan belemmeren. Het is niet nodig aan te tonen dat alle concurrentie zou verdwijnen; het volstaat dat toegang een wezenlijk verschil zou kunnen maken voor markttoetreding of gebruikerskeuze. Potentiële schade, mits onderbouwd met concreet bewijs, kan volstaan.

Het Hof beperkte deze verplichting echter. Toegang mag alleen worden verlangd wanneer dit technisch haalbaar is, binnen een redelijke termijn, en in overeenstemming met veiligheid en integriteit. Over de vierde vraag oordeelde het dat een dominante onderneming geen volledig nieuwe technologie voor anderen hoeft te ontwikkelen, maar dat redelijke aanpassingen wel verwacht kunnen worden wanneer integratie technisch mogelijk is. Ten slotte stelde het Hof dat de interface tussen een platform en complementaire apps een afzonderlijke downstreammarkt kan vormen, wanneer controle over die interface bepalend is voor de concurrentie.

Analyse

Het Hof verlaat de statische logica van industriële infrastructuren en beweegt richting een functionele benadering van digitale machtsuitoefening. Eerdere rechtspraak maakte verplichte toegang vrijwel onmogelijk en beschouwde die als een uiterste middel.[4] Dat kader paste bij fysieke netwerken zoals distributie- of omroepsystemen. Maar platforms functioneren anders. In tegenstelling tot traditionele systemen die op eigendom berusten, berust digitale macht op controle over toegang. Platforms concurreren niet slechts binnen markten; ze bepalen vaak óf een markt überhaupt kan bestaan, door controle over interoperabiliteit, zichtbaarheid en technische templates. Het Hof erkende die verschuiving en verving de rigide onontbeerlijkheidstoets door een meer contextuele benadering.

Advocaat-generaal Medina pleitte voor een voorzichtiger houding. Zij erkende dat digitale macht voortkomt uit toegang-scontrole, maar waarschuwde tegen het veranderen van artikel 102 in een feitelijke ontwerpplicht. Volgens haar moest interoperabiliteit primair worden geregeld via de Digital Markets Act (DMA), een ex ante-kader dat specifiek is ontworpen voor structurele verplichtingen.

Het Hof koos echter voor een gedurfder koers. Omdat de DMA nog niet van toepassing was en Android Auto geen ‘core platform service’ is, bereikte het Hof via artikel 102 een resultaat dat sterk lijkt op wat de DMA nu voorschrijft. De redenering steunde hoofdzakelijk op een teleologische en functionele interpretatie van artikel 102, gelezen in het licht van het doel om digitale markten open en concurrerend te houden. Die benadering beschouwt artikel 102 als een levend onderdeel van het Unierecht, dat zich kan aanpassen aan nieuwe vormen van digitale macht, terwijl het tegelijk in lijn blijft met de doelstellingen van de DMA.

Toen de DMA werd aangekondigd, vreesden sommigen dat artikel 102 zijn rol in de digitale context zou verliezen.[5] De nieuwe regels leken de plaats in te nemen van het klassieke misbruikverbod, door rechtstreeks verplichtingen op zogeheten gatekeepers te leggen. Dit arrest werpt een ander licht op die verhouding. Sommigen beschouwen het als het “voortbestaan van artikel 102 in het tijdperk van de DMA”: het houdt het mededingingsrecht relevant door het toe te passen op een manier die de preventieve doelstellingen van de DMA ondersteunt. Anderen spreken van een “duaal model”, waarbij de DMA misbruik door grote platforms voorkomt, terwijl artikel 102 blijft gelden voor ondernemingen buiten het toepassingsbereik daarvan.[6] Toch schuilt hierin een risico: wanneer artikel 102 te ruim wordt toegepast, kan het verschuiven van een verbodsnorm tegen misbruik naar een soort algemeen gedragsregime, wat tot juridische onzekerheid zou leiden.[7]

Artikel 102 is ontworpen om bewezen misbruik te sanctioneren, niet om gedrag vooraf te sturen. Hoe preventiever het wordt toegepast, hoe minder voorspelbaar het wordt voor ondernemingen. Om dat spanningsveld te beheersen, stelde het Hof dat een weigering alleen gerechtvaardigd kan zijn op basis van reële en evenredige technische of veiligheidsredenen. Als een dergelijke reden ontbreekt, moet de dominante onderneming interoperabiliteit mogelijk maken binnen een redelijke termijn, en mag zij daarvoor een billijke vergoeding vragen.

Vooruitblik

De centrale vraag is nu hoe ver artikel 102 deze flexibele rol kan behouden nu de DMA in werking is getreden. Het arrest roept de zorg op die advocaat-generaal Medina al had uitgesproken: het mededingingsrecht dient om misbruik achteraf te corrigeren, terwijl de DMA bedoeld is om het vooraf te voorkomen. Wanneer rechters artikel 102 blijven inzetten richting ontwerpplichten, kan de grens tussen beide regimes vervagen. De komende jaren zullen uitwijzen of beide systemen op een stabiele en voorspelbare manier kunnen samenleven.

Conclusie

Alphabet tegen Enel X markeert een keerpunt in de manier waarop het Europese mededingingsrecht omgaat met digitale machtsposities. Het Hof behield de structuur van Bronner, maar herinterpreteerde haar voor een wereld waarin controle de kern van dominantie vormt. Door artikel 102 teleologisch en functioneel te lezen, bracht het Hof het mededingingsrecht dichter bij de logica van de DMA, terwijl het zijn zelfstandigheid behield. Het resultaat is een systeem dat flexibeler aanvoelt, maar in de praktijk ook kwetsbaarder. De toekomst van het Europese digitale bestuursmodel zal afhangen van hoe goed dat evenwicht standhoudt.

[1] HvJ EU 25 februari 2025, zaak C-233/23, Alphabet Inc. en anderen tegen Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), ECLI:EU:C:2025:110.

[2] HvJ EU 26 november 1998, zaak C-7/97, Oscar Bronner GmbH & Co KG tegen Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH & Co KG, ECLI:EU:C:1998:569.

[3] Conclusie van advocaat-generaal Medina in Alphabet Inc. en anderen tegen Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (HvJ EU, zaak C-233/23, ECLI:EU:C:2024:694, 5 september 2024), r.o. 32-47.

[4] HvJ EU 26 november 1998, zaak C-7/97, Oscar Bronner GmbH & Co KG tegen Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH & Co KG, ECLI:EU:C:1998:569; HvJ EU 29 april 2004, zaak C-418/01, IMS Health GmbH & Co OHG tegen NDC Health GmbH & Co KG, ECLI:EU:C:2004:257.

[5] I. Graef, ‘Regulating Digital Platforms: Streamlining the Interaction between the Digital Markets Act and National Competition Regimes’ (2021) TILEC Discussion Paper nr. 2021-006.

[6] Ibid.

[7] P. Akman, ‘Regulating Competition in Digital Platform Markets: A Critical Assessment of the Framework and Approach of the EU Digital Markets Act’ (te verschijnen, 2022) European Law Review.