Conclusie A-G HvJ EU: Controleorgaan is niet slechts een doorgeefluik

Conclusie A-G Hof van Justitie 15 juni 2023, IT 4297; ECLI:EU:C:2023:488 (BA/Controleorgaan op de politionele informatie) In deze zaak heeft Advocaat-Generaal L. Medina haar opinie gegeven inzake gegevensregistratie bij strafzaken. Er zijn twee vragen die centraal staan in de conclusie, namelijk of het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vereisen dat wordt voorzien in een voorziening in rechte tegen een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit én of richtlijn 2016/680 in overeenstemming is met het Handvest voor zover deze de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit slechts verplicht de betrokkene te informeren dat hij recht heeft op een beroep bij de rechter en dat alle noodzakelijke controles zijn uitgevoerd, ook als er daardoor geen posterieure controle kan plaatsvinden. 

Aanleiding voor de zaak was het verzoek van 'BA' aan het Belgische Controleorgaan op de politionele informatie (hierna: het controleorgaan) om geregistreerde data over hem in te zien. Dit verzoek werd afgewezen. Dit controleorgaan was namelijk opgericht middels een wet die natuurlijke personen moet beschermen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens (hierna de WBG). Deze WBG verbood het controleorgaan om informatie te delen en bood BA geen rechtsmiddel tegen het controleorgaan. 

De A-G begint door te stellen dat het recht op inzage en rectificatie van verzamelde gegevens een essentieel onderdeel is van het recht op bescherming van persoonsgegevens zoals vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De richtlijn 2016/680 dient met dat gegeven in het achterhoofd te worden omgezet in wetgeving. De rechten die de betrokkene uit deze richtlijn ontvangt kunnen echter beperkt worden, als deze een noodzakelijke en evenredige maatregel vormen. Het recht van betrokkene om zich rechtstreeks tot een rechter te kunnen wenden of op een direct inzagerecht kan dus, in theorie, beperkt worden.

Centraal in het beantwoorden van deze vraag staat het controleorgaan. Moet deze worden gezien als een actief handelende instelling, of een passief doorgeefluik van informatie? De A-G stelt dat het tegen de intentie van de richtlijn indruist als de instantie slechts als passief wordt gekenmerkt. Het rechtsmiddel waar BA behoefte aan heeft is het aanvechten van hoe en wat het controleorgaan heeft gedaan, niet het 'stilzitten' van het controleorgaan. Het stelsel van rechterlijke bescherming zou dan 'incoherent en onvolledig' zijn, omdat er geen effectieve manier is om het handelen van het controleorgaan te toetsen. Een van de doelen van de richtlijn 2016/680 is effectieve bescherming, die niet zomaar ontzegd mag worden.

Ten aanzien van de tweede vraag verwijst de A-G naar dezelfde principes. Rechten mogen beperkt worden, indien daarmee een belang van een democratische samenleving wordt gediend, rekening houdend met de grondrechten en belangen van de betrokkene in kwestie. In het verlengde daarvan mag ook geen genoegen worden genomen met een minimale hoeveelheid informatie voor de betrokkene. Het controleorgaan heeft dermate veel invloed op de rechtspositie van de betrokkene en zijn data dat, hoewel de hoeveelheid informatie die per geval met betrokkene gedeeld moet worden, deze geen genoegen mag nemen met het geven van de minimale hoeveelheid informatie. De betrokkene - en eventueel een rechter - moet immers ook achteraf kunnen controleren wat het controleorgaan precies heeft gedaan. 

78 Ook moet erop worden gewezen dat de rechtsmiddelen tegen de toezichthoudende autoriteit enerzijds en de verwerkingsverantwoordelijke anderzijds elk hun eigen doel hebben. Enerzijds strekt een beroep tegen een besluit van de verwerkingsverantwoordelijke dat de rechten van de betrokkene beperkt ertoe, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, om de correcte toepassing van artikel 13, lid 3, artikel 15, lid 3, en artikel 16, lid 4, van richtlijn 2016/680 door de rechter te laten toetsen. Anderzijds bestaat het doel van een beroep tegen de toezichthoudende autoriteit erin om de correcte toepassing van artikel 17 en artikel 46, lid 1, onder g), van richtlijn 2016/680 door de rechter te laten toetsen, waarbij wordt nagegaan of die toezichthoudende autoriteit haar taak om de rechtmatigheid van de verwerking te controleren, correct heeft uitgevoerd.

79 Tevens moet worden opgemerkt dat het stelsel van rechterlijke bescherming incoherent en onvolledig zou zijn indien de betrokkene alleen het stilzitten van de toezichthoudende autoriteit zou kunnen aanvechten, terwijl het optreden van die autoriteit en de wijze waarop ze zich van haar taken gekweten heeft niet door de rechter zouden kunnen worden getoetst.

89 De mate waarin de toezichthoudende autoriteit de betrokkene informatie kan verstrekken, hangt noodzakelijkerwijs af van de redenen die tot de beperking van het recht op inzage hebben geleid. Hoe ernstiger de redenen voor de beperking en eventueel voor het weglaten van informatie, hoe minder informatie de toezichthoudende autoriteit zal kunnen verstrekken. Anders dan het vermoeden dat aan de bewoordingen van de prejudiciële vraag ten grondslag ligt, volgt uit artikel 17, lid 3, van richtlijn 2016/680 niet dat de toezichthoudende autoriteit in alle omstandigheden „alleen maar” kan bevestigen dat alle noodzakelijke controles hebben plaatsgevonden. Integendeel, volgens deze bepaling geeft de toezichthoudende autoriteit „ten minste” aan dat alle noodzakelijke controles of een evaluatie door de toezichthoudende autoriteit hebben plaatsgevonden.

100. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de cour d’appel de Bruxelles te antwoorden als volgt:

„1)      Artikel 17 van richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad, gelezen in samenhang met artikel 46, lid 1, onder g), van die richtlijn en in het licht van artikel 47 en artikel 8, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,

moet aldus worden uitgelegd dat de betrokkene een beroep in rechte moet kunnen instellen tegen een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit wanneer hij zijn rechten via die autoriteit uitoefent, voor zover dat beroep betrekking heeft op de taak van die toezichthoudende autoriteit om de rechtmatigheid van de verwerking te controleren.

2)      Aan de geldigheid van artikel 17 van richtlijn 2016/680 wordt niet afgedaan.”